Miksi palvelujen ulkoistus on usein vihtahousun hommaa?

Kunnallisessa päätöksenteossa palvelujen ulkoistus on kuuma peruna. Ideologisista syistä oikeisto pitää sitä yleensä aina kritiikittä edistyksenä ja jopa tehokkuutta lisäävänä.  Silloinkin, kun se kaikkien tunnuslukujen valossa on kaikkea muuta kuin kannattavaa. Vastaavasti vasemmalla hihkutaan sen olevan aina kapitalistin juonia ja järjetöntä, vaikka rautalangasta vääntäen voidaan osoittaa, että vaihtoehtona jonkun palveluvajeen järjestämiseen muuten on se, ettei sitä palvelua sitten järjestetä.

Sanotaan mitä sanotaan, mutta toisinaan palvelujen ulkoistaminen ja siihen mahdollisesti yhdistyvä kilpailuttaminen on tuonut hyviäkin tuloksia. Esimerkiksi Helsingissä hammaslääkärijonojen kohdalla on saatu palvelutukosten takia pullonkaulaan joutuneiden potilaiden asiat sitä kautta nopeammin kuntoon ilman, että peruspalvelujen tuotantoa on suistettu samalla uuteen suohon.

Toisaalta esimerkiksi mielenterveys- ja päihdepalvelujen puolella Suomessa on perinteisesti toiminut rakenne, jossa erikoistuneiden hoitosisältöjen tuottaminen on ollut kolmannen sektorin säätiöissä tai muissa ostopalveluja tuottavissa yksiköissä. Nykyään näillä aloilla ollaan etenemässä juuri  ulkoistusvimmaa vastaan – ja samalla takapakkia – kun kuntien halu maksaa erityisestä palvelusta on rahapulan takia hiipumassa. Palveluja siirretään siksi osaksi kuntien peruspalveluita. Käytännössä tämä tarkoittaa myös lääkehoitojen lisääntymistä terapiahoitojen kustannuksella.

Kulttuurikentälläkin monimuotoisuus kukkii paremmin, kun sisältöjä tuottavat erilaiset vapaat toimijat, yhteisöt, ryhmät ja tuottajat eikä niin, että kaikki sisältö, jota kaupunki tukee tai tilaa tapahtuisi kaupungin itsensä omissa tiloissaan tuottamana.

Paljon monimutkaisemmaksi ulkoistus menee, kun sitä ryhdytään soveltamaan peruspalvelujen tai niiden kantavien osien kilpailuttamisen kautta. Erityisesti kun painotetaan hintaa eikä palvelujen erikoistumista tai laatua. Silloin suuria ongelmia syntyy jo kilpailutuksen suunnittelussa. Kunnallista omaa toimintaa ei usein ole helppo rajata sellaiseksi palvelutuotteeksi, jonka tuottajan voi sitten vaihtaa.  Palvelutuotteen kirjaaminen tarjouspyyntöön ja sopimustekstiin on sekin oma taiteen lajinsa.

Palvelutuotteen määrittelyssä tehdään eniten virheitä siinä, ettei ymmärretä alunperinkään, mitä kaikkea ulkoistuksen kohteena oleviin toimintoihin sisältyy. Esimerkiksi kun päiväkodin keittiöpalveluita ulkoistetaan – vaikka se tehtäisiin aluksi vain kaupungin oman  liikelaitosyksikön eduksi – saadaan helposti laskennallista säästöä, jos henkilöstön tehtäväalue määritellään mahdollisimman suppeaksi. Silloin helposti jää huomiotta, että  se ”löysä”, joka näin saadaan höylättyä pois, ei ehkä ollutkaan oikeasti löysää, vaan sellaisia päiväkodin yleisiä tukitoimia, joita ruuanvalmistuksen ja jakamisen ohessa ennen ehti ja jopa sai tehdä. Muutos voi siis tuottaa säästöä rajatun tehtävänhoidon työajassa, mutta se on samalla säästöä kokonaispalvelun laadussakin.

Elävän esimerkin siitä, miten palvelutuotteen määrittelyssä voidaan epäonnistua kertoi minulle eräs aktiivinen äiti.  Hän kävi itse lapsensa koulussa tutkimassa, miksi tämä sai sieltä niin paljon astmaoireita. Selvisi nopeasti, että siivouksen ulkoistamisen jälkeen kaikki nurkat ja seinien vierustat olivat jääneet keräämään pölyä, hiekkaa ja roskia. Syynä tähän ei ollut, että siivouksesta vastannut kaupungin oma liikelaitos Palmia olisi lintsannut tehtävästään. Sopimuksessa nimittäin luki, että työ tehdään – tehokkaasti – koneella, ja sitä varten käytävien tulee olla iltaisin tyhjiä. Koska todellisessa elämässä käytäville aina jää lasten unohtuneita tavaroita ja muuta roinaa, ei koneella voinut ajaa kuin ainoastaan vapaalla osaa lattiaa ja kaikki muu jäi villakoirien temmellysalueeksi. Pienen kapinahässäkän jälkeen tilanne korjaantui. Tosin siten, että opettajat velvoitettiin oman työnsä ohessa esisiivoamaan käytävät. Nokkelimmat heistä toki pyrkivät parhaansa mukaan ulkoistamaan tämän oppilaille.

Oppilaiden siisteysaktivoinnissa on tietenkin pedagogisesti positiiviset oheisvaikutuksena, mutta opetus ulkoistuksen suhteen tässä esimerkissä on se, että näin helposti ulkoistetusta siivoustyösuoritteesta tiristetty säästö siirtyikin lisätyöksi toisille työntekijöille. Itse asiassa siis siivoojia parempipalkkaisille opettajille.

Ulkoistamisesta intoiltaessa yleensä unohtuu sekin, että päiväkodin tai koulun kaltaisen yksikön todellista tehokkuutta ei voi ylipäänsä mitata vain yksittäisten mitattavissa olevien palveluosasuoritteiden – kuten esimerkiksi vaatteiden pukeminen, nenän pyyhkiminen, oppituntien avaaminen, opetussuunnitelman muodollinen läpikäynti jne – mahdollisimman kustannustehokkaan läpiviemisen kautta.

Tällaisten yksiköiden todellinen työn tulos on lasten hyvinvoinnista, kehityksestä ja oppimisesta huolehtiminen. Tämän voi kyllä tehdä tehokkaammin tai vähemmän tehokkaasti, mutta ylikorostuneiden määrällisten mittareiden mukana elävä näennäistehokkuusleikkuri osuu usein juuri siihen työn keskellä olevaan suunnittelu- ja soveltamisvaraan, jonka varassa työntekijät voivat harkita mitä oikeasti kannattaisi tehdä, ketä tukea ja millaista yhteisöllisyyttä ylläpitää. Mitä tarkennetummin tehdään vain ja ainoastaan määriteltyjä työsuoritteita, sitä varmemmin unohtuu se mitä pitäisi eniten huomioida: ne lapset.

Mitattaessa kunnallisten tieinvestointien tehokkuutta yleensä lasketaan suuria arvoja säästyville autoilijoiden työmatkaminuuteille. Asian voisi kääntää niinkin, että jos päiväkotien ryhmäkokojen ja muiden stressilähteiden vaikutusta lapsiin ja välillisesti heidän vanhempiinsa mitattaisi vastaavilla kannattavuusmittareilla, päiväkotien tehokkuutta arvioitaisiin laskennallisten täyttöastemittareiden sijaan enemmän kokonaistuloksen, lasten hyvinvoinnin kriteereillä.

Mutta ei tässä kaikki. Silloinkin kun ulkoistusta suunniteltaessa palvelutuotteen rajaaminen saadaan onnistumaan ilman, että lapsi hukataan pesuveden mukana, kilpailutuksen kohdalla edessä on uusia ongelmia. Pienikin muotovirhe kilpailutustarjouksessa johtaa usein pitkiin oikeudenkäynteihin, joissa palaa rahaa. Juridinen lopputulos voi myös johtaa aidosti parhaan tarjouksen hylkäykseen. Eli siihen, että kilpailussa saadaan voittajaksi nimenomaan muuta kuin se paras eli tehokkain ratkaisu.

Vielä vaikeampi tilanne on, jos kilpailutus kohdistuu toimintoon, joka on niin suuri tai muuten erityinen, ettei todellisia tarjoajia ole montaa. Esimerkiksi vammaisten kuljetuspalveluita kilpailuttaessa Helsinki törmäsi tilanteeseen, missä ainoa tarjous tuli alan keskeisten toimijoiden tätä tarkoitusta varten yhdessä perustamalta yhtiöltä. Palvelu saatiin siis ulkoistettua – jippii – mutta markkinadynamiikan kautta syntyvästä tehokkuudesta on enää paha puhua. Kaupungilla ei tällaisessa tilanteessa ole jatkossakaan mahdollisuuksia verrata palveluntuottajansa tehokkuutta mihinkään. Uuden kilpailutuskierroksen kanssa parempien tuloksien saaminen on sekin jokseenkin kirkasotsaista toiveajattelua.

Helsingin palvelujen ulkoistamisen suurimpana onnistumisena on vuosikymmenten ajan hehkutettu bussiliikenteen reittien liikennöinnin kilpailutusta. Kaupunki onkin tilaajana säästänyt pitkän pennin sinä aikana, kun kaikki linjat on erikseen kilpailutettu palvelun tarjoajilta. Hintataso on kuitenkin ollut edullinen osittain siksi, että mukana on aina ollut kaupungin oma toimija, joka itselleen epäedullisellakin hinnoittelulla on turvannut oman asemansa markkinoilla.

Niinpä samaan aikaan, kun kaupunki on hyötynyt tilaajana kilpailutuksesta sen omat yhtiöt – Helsingin Turistiauto Oy ja sittemmin Helsingin Bussiliikenne Oy HelB – ovat olleet koko ajan tappiollisia. Tappiota ovat tehneet monikansalliset kilpailijatkin, mutta kun heidän kohdallaan tappio on piiloutunut isojen yhtiöiden kokonaistuloksiin, kaupungin toimijalla se on painanut tasetta. Talouden korjaaminen kaupungin konserniavustuksella on tietenkin vähentänyt kaupungin kokonaishyötyä kilpailutuksesta (vaikka tätä ei yleensä ole asiallisesti huomiotu). Suurempi ongelma kuitenkin on, että konsernituki ei EU-säädösten valossa näytä onnistuvan pitemmän päälle.  Juuri nyt kaupunki onkin joutumassa tilanteeseen, missä se saattaa joutua myymään yhtiönsä.

Jos kaupunki myy yhtiönsä, jäljelle jäävät pari suurta monikansallista yhtiötä voivat keskenään sopimalla nostaa palvelukilpailussa tarjousten tasoa niin, että saavat jollakin aika välillä kerättyä kaupungilta takaisin kaiken tähän mennessä tekemänsä tappion – ja samalla kaupungin kilpailutuksen kautta keräämän nettohyödyn. Ja epäilemättä enemmänkin.

Teoriassa kaupunki voisi myydä oman yhtiönsä VR:n omistamalle Pohjolan Liikenteelle, mutta siinä vastaan tulee VR:n ennestään seutuliikenteen tasolla määräävän markkina-aseman ongelma. Toisaalta tuskin VR:llä  on  kiinnostusta toimia markkinoilla kunnallisen reittiliikennöinnin hintatason tasaajana, joten jos toiminta ei olisi sille kannattavaa, se möisi yhtiön pian edelleen.

Tästä kaikesta pitäisi oppia ainakin se, ettei kilpailutus ei ole ainakaan mikään tehokkuuden viisasten kivi. Toisaalta tässä näyttäytyy se, että jos joku toimenpide jossain hetkessä on tehokas, se ei ole sitä välttämättä loputtomiin. Yritysmaailmassa usein perustellusti uskotaankin, että julkisen sektorin ulkoistaminen kannattaa yrityksille ainakin ennen pitkää.  Pajatsot ja muut peliautomaatitkin säädetään sen mukaan, että pelaaja joskus voittaa, innostuakseen pelaamaan pitemmän päälle itsensä tappiolle.

Helsingin ja nyttemmin koko pääkaupunkiseudun bussiliikennöintiä koskevat rakenteen ongelmat saattavat olla pian edessä Helsingin liikelaitos Palmian kanssa. Markkinatalouden nimissä ainakin Kokoomuksen suunnalta vaaditaan Palmian yhtiöittämistä ja että se ryhtyisi kilpailemaan etenkin laitosruokailupalvelujen tuottajana yksityisten toimijoiden kanssa. Tästä voi seurata että lyhyellä tähtäimellä kaupungin hallintokuntien ruokailulaskut pienevät. Mutta jos Palmia toimii samalla tavalla kuin kaupungin bussiliikenneyhtiöt, se pitää kiinni markkina-asemastaan tarjouksilla, jotka tuottavat kestämätöntä tappiota taseeseen. Melko suurella todennäköisyydellä edessä on vastaavanlainen kriisi: pitäisikö kaupungin myydä yhtiönsä.  Aika näyttää mikä markkinatilanne muiden toimijoiden osalta siinä vaiheessa on tällä toimialalla.

Kaikista Helsinginkin epäonnistuneista kilpailutuskokeiluista  huolimatta Kokoomus ajaa tällä hetkellä Helsinkiin raivokkaasti myös terveysasemien kilpailutusta. Alkuun tietenkin ”koemielessä” ja rajattuna yhteen tai kahteen asemaan.

Terveysasemien kilpailutuksesta on saatu muualla sekä hyviä että huonoja kokemuksia. Silloin harvoin, kun kunta ei ole töpeksinyt kilpailutuksessa tai sopimuksessa, on etenkin palvelusta tullut hyvää palautetta asiakkailta. Toisaalta jossain kerrotaan saadun jopa 5-15 prosentin säästöjäkin.

Silti tässä on huomioitava, että sekä palvelun taso että kustannussäästöt ovat juuri niitä asioita, joita koejaksoilla mitataan ja yksityisillä toimijoilla on silloin vahva intressi pitää näistä tavoitteista kiinni – vaikka sitten omista tuotoistaan leikaten. Toiminnan vakiintumisen jälkeen hinnoilla on sitten taipumus nousta. Tokihan yksityinen yritys pyrkii tehokkuudellaan nimenomaan omaan voittoonsa eikä tilaajan kokonaisetuun. Vain parhaissa tapauksissa nämä kaksi asiaa voivat yhtyä.

On käynyt ilmi sekin, että monien markkinatoimijoiden keräämät voitot karkaavat verottajan tavoittamattomiin veroparatiisiyhtiöiden kautta etunsa turvaaville omistajille. Ulkoistuksen lobbarit eivät juurikaan liiku kokonaistaloudellisten laskelmien kanssa.

Terveyspalvelujen ulkoistusongelman suuri ongelma on sekin, että jos kilpailutetaan kokonaisuuden osia, esimerkiksi yhtä terveysasemaa, on hyvin vaikea määritellä yksityisen ja julkisen reviirijako niin, että yksityiselle toimijalle ei pitemmän päälle synny kannustetta siirtää kalliimpaa hoitoa vaativia potilaita julkiselle puolelle. Kuvaava tilanne on sekin, jos kilpailutuksen kohteena on esimerkiksi  vuodeosasto keskellä hoitoketjua – tällaista kerran suunniteltiin Helsingissä, mutta se kaatui poliittisen äänestyksen jälkeen, sen muka yksin ideologisista vaikuttimista kuulee jupinaa vieläkin. Silloin on vaikea ajatella, miten yrityksen normaali pyrkimys pitää pyörittämänsä vuodeosaston käyttöaste mahdollisimman korkealla ja samalla laskutuksensa kaupungilta tapissaan, sopii kaupungin toisenlaisiin tehokkuusvaatimuksiin, jossa kunkin potilaan pitäisi olla siellä, missä saa parasta hoitoa mahdollisimman edullisesti.

On selvää, että perusterveyspalvelujen ulkoistamisessa on erityisen kova paine siellä missä lääkärivakansseja ei saada normaalisti täytettyä. Lähempi tarkastelu kuitenkin yleensä osoittaa, että vika on siinä, että tarjotut lääkärivakanssit ovat jostain syystä sellaisia että ne eivät houkuttele. Kaukainen sijainti, ruuhkainen terveysasema ja muut tekijät pitäisi huomioida tarjottavassa palkassa tai järjestää kunnan terveydenhuolto muutoin niin, että tehtävät olisivat kilpailukykyisiä sille, mitä ulkoistusta hakeva yritys voi tarjota.

Oleellista olisikin arvioida uudella silmällä kunnalliset työsopimukset aloilla, missä on rekrytointiongelmia ja käydä läpi yhdessä liittojen kanssa ne kohdat, joissa jousto palvelee molempia sopimusosapuolia.

Helsingissä tyypillinen tilanne on se, että tietyillä Itä-Helsingin terveysasemilla on vaikeuksia täyttää lääkärin virkoja. Syy siihen on se, että näillä asemilla on virkojen täytettynä ollessakin paljon enemmän töitä ja haastavampaa potilasaineista kuin sosiaalisesti vahvemmilla alueilla. Sitten kun näiden asemien avoinna olevia lääkärivirkoja ei saada täytettyä jäljellä olevat lääkärit palavat vielä enemmän loppuun. Siksi aikoja ei hevin saa ja lääkäreiden vaihtuvuus on suurta.

Sen sijaan, että tällaisessa tilanteessa vaihtoehdoksi esitetään aseman ulkoistamista, pitäisi ottaa se lusikka kauniisti käteen ja laskea kuinka paljon virkoja kullekin asemalle pitäisi laittaa, jotta keskimääräinen lääkärin työ olisi yhtä rasittavaa kaikilla asemilla. Samalla saataisiin aikaan sekin sangen kohtuullinen palvelutasovaatimus, että potilaat saavat ajan yhtä hyvin kaikilta asemilta.

Väitän vakavissani, että tällä hetkellä perusterveydenhuollon suurimpia ongelmia ei haluta ratkaista tällaisilla korjausliikkeillä, koska etenkin Kokoomuksella on pyrkimyksenä käyttää ongelmia yksityistämisen keppihevosena.

Yleisesti ottaen yksityistämiseen ja kilpailuttamiseen ei pidä suhtautua vain ideologisen äärimyönteisesti tai -kielteisesti. Mutta jotain rajaa tarvitaan pragmatismillekin. Globaalissa järjestelmässä olevat suuntaukset ja pulmat ovat jo pitkään olleet näkyvissä. Ongelmista voisi ottaa oppia eikä tieten tahtoen lyödä päätään samaan mäntyyn kerta toisensa jälkeen.

Julkisella sektorilla on omia johtamiseen ja tehokkuuteen liittyviä ongelmia, joita totisesti pitäisi tarkalla syynillä avata ja kehittää. Mutta väite siitä, että ulkoistamisella ja kilpailuttamalla voidaan ratkaista nämä ongelmat helposti ja vieläpä ilman uusia ongelmia, on höttöisellä pohjalla.

Yksityisellä puolella tehdään omista lähtökohdistaan hyvää työtä. Huonot – tai ainakin pääomataloudeltaan heikommat – karsiutuvat kilpailussa.  Yksityisen puolen palvelujen järjestämistä koskevat toimivat ja luovemmat innovaatiot ovat selvitettävissä ja usein sovellettavissa myös julkisen palvelutuotannon rakenteessa, jos vain niin päätetään tehdä.

Tässä lähestytään nimenomaan hyvää yksityistämisen osa-aluetta: juuri tällaisen kehityskonsultoinnin ostaminen parhailta osaajilta ulkoistettuna palveluna on todennäköisesti paljon tehokkaampaa kuin koko palvelurakenteen myllääminen yksityisten toimijoiden ehdoille sopiviksi.

Ai että miten se vanha vihtahousu tähän kaikkeen liittyy?  No,  tietenkin siten, että kun antaa sen pikkusormen….

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



2 vastausta artikkeliin “Miksi palvelujen ulkoistus on usein vihtahousun hommaa?”

  1. Liikkuva äänestäjä sanoo:

    Voisitko vähän tiivistää?

  2. Liikkuvalle äänestäjälle: yritin esimerkkien kautta osoittaa miksi ulkoistaminen ja kilpailuttaminen usein menevät pieleen viimeistään pitemmän päälle. Silti on olemassa tilanteita missä siinä on hyötyä, tosin enimmäkseen silloin kun halutaan tuottaa erikoisia palvelun sisältöjä tai purkaa lääkärijonoja tms. Olen siis aika varauksellinen ulkoistusta kohtaan ja koen sitä tehdään liikaa ideologisen innostuksen vallassa ongelmia vähätellen.

Vastaa

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista.